海南非政府组织（NGO）与国际旅游岛建设

  本文摘要：随着海南国际旅游岛建设的大大前进，海南非政府的组织在各个环节都充分发挥出有了明显的起到，其中海南旅游协会作为海南省非政府的组织的领头羊，在旅游业管理、旅游咨询、旅游宣传、主题活动等领域作出了大力的贡献，但同时也折射出与政府合作机制不完善、自身管理不做到、人才缺陷等问题，因此，有适当分析所不存在的问题，谋求解决问题方法以及非政府的组织与政府的合作模式。

随着海南国际旅游岛建设的大大前进，海南非政府的组织在各个环节都充分发挥出有了明显的起到，其中海南旅游协会作为海南省非政府的组织的领头羊，在旅游业管理、旅游咨询、旅游宣传、主题活动等领域作出了大力的贡献，但同时也折射出与政府合作机制不完善、自身管理不做到、人才缺陷等问题，因此，有适当分析所不存在的问题，谋求解决问题方法以及非政府的组织与政府的合作模式。关键词：海南；NGO；国际旅游岛建设2010年1月，中央政府做出了把海南“国际旅游岛”下降为国家战略的最重要要求，这也意味著海南旅游业将与国际全面互通。建设国际旅游岛，不仅为海南发展获取了一次较好的契机，同时，也对提高海南旅游形象、提升海南政府管理水平具有很大的促进作用。

国际经验指出，在国际旅游岛建设中，非政府的组织（NGO）将是一支最重要力量，它在行业规范、协商、自律、广告宣传、咨询、调研和培训等方面具有自身特有的优势。因此，有适当研究非政府的组织在参予海南国际旅游岛修建中的现状、问题及不切实际的解决问题对策。

一、海南旅游业非政府的组织的发展、现状、及运作（一）海南旅游业非政府的组织的发展海南省旅游协会是海南省旅游业正式成立最先的旅游业非政府的组织。它在1989年正式成立之初，之后当作着政府部门植物种事业单位的角色，虽然遵守着政府职能，但却因为自身身份的模糊性，很难与其他政府部门展开接入；于是在2001年，海南省开始改篇事业单位，一度完全恢复了省旅游局（处级）的编成，海南省旅游协会也随之展开了行业协会改革，由财政每年在上一年的基础上按照70%的比率递增经费；到了2004年，海南省旅游协会沦为保留少量事业编成、无财政拨款、经费筹措的行业协会，它的社会的组织属性更进一步显现出来；2008年至2009年，海南省旅游协会发展沦为分设旅游景区分会、旅游饭店分会、旅游温泉分会、商务旅游分会、旅游教育分会等涵括旅游业六大子行业的行业协会。（二）海南旅游业非政府的组织的现状虽然在经历了多次改革后，海南省旅游协会的社会的组织属性获得了更进一步强化，沦为了不倚赖财政拨款、经费几乎筹措的非政府的组织，然而，如今协会的发展却不尽人意。其一是补“身份”，除了自身运转，协会大部分工作都是环绕省旅游委的命令积极开展，在相当大程度上当作着政府部门助手的角色；其二是补“人才”，在聘请的工作人员当中，具备涉及非政府的组织专业知识的人才少之又少，于是以因为不懂社会的组织的运作方法，因此员工经常出现不按照协会章程办事的现象；其三是补“经费”，在行业协会改革后，协会开始自筹经费保持日常及活动支出，在这种情况下，协会开始自力更生，通过建设旅游网站、举行各类主题活动、外包政府部门的业务等方法去提供经费，但是由于机构可观、缺乏政府部门反对等原因，协会的经费仍然紧绷。

（三）海南旅游业非政府的组织的运作海南省旅游协会共计另设名誉会长4名，会长1名，副会长16名，秘书长1名，副秘书长1名，合同制聘请人员14人，其中秘书长是协会的实际执行者。协会的各项事宜由秘书长展开统一运作，还包括制订协会规章制度、制订协会发展规划、与政府部门合作、举办活动等。随着大大的改革，海南省旅游协会开始对岗内工作展开分析管理，并且实施绩效考核，将工作量与工作效益与工资挂勾。

并且在日常管理上，协会十分侧重强化员工的自我严苛管理制度，每天下班必需发票，必需遵循严苛的请求销假制度。同时实施淘汰制，拒绝每个员工都必需不具备能独立国家分担协会各项工作的能力，谋求做“不会写出、不会说道、不会想要、不会策划”。

二、海南旅游业非政府的组织的起到（一）强化行业自律海南省旅游协会在确保海南旅游行业秩序方面起着主导作用。近些年来，随着海南旅游市场的疯狂，在经济利益的趋势下，一些宰客、导游胡编乱导等不良现象开始显现出来，给海南的旅游形象带给了极坏的负面影响。在这种情况下，海南旅游协会更进一步约束辖下六个子分会的行业秩序，融合各行业所曝露的问题，大力发售“安心卡”主题行动，通过向社会公开发表滋扰、咨询的方式，将餐饮、旅游景点的价格几乎透明化等措施，努力做到让游客“安心来、顺心泛舟、失望归”。

可以看见，海南省旅游协会对于旅游业秩序的自律功能甚至一度多达了政府的“他律”，在一定程度上，这也为政府部门减低了行政压力。（二）增进旅游市场发展海南省旅游协会为了打造出海南旅游品牌形象，增进海南旅游市场的发展，精心策划了一系列特色独特的主题活动。

其中，协会融合海南得天独厚的爱情旅游资源和国内外正在蓬勃发展的婚庆旅游市场，在海南省旅游委的全力支持下，正式成立了海南岛十全十美婚庆产业联盟，并逐步通过“婚庆主题旅游产品突破——打造出海南婚庆旅游产业——构成具备海南特色的婚庆旅游经济”的路径，竖立“爱情岛”、“蜜月岛”、“婚庆岛”、“幸福岛”的海南国际旅游岛新形象。这不仅提高了海南具备海岛特色的婚庆产业的品牌知名度，同时也很大地增进了海南旅游市场的发展。（三）充分发挥社会服务职能海南省旅游协会还大力充分发挥着社会服务职能，通过为海南本地居民打造出“三心”旅游惠民工程——“海南国际旅游岛快乐家园旅游计划”，让海南百姓共享国际旅游岛建设的发展成果，让海南家庭走出快乐家园的五星级渡假生活。

针对海南百姓家庭休闲游市场发售主题非常丰富、价格实惠的“家庭休闲度假产品套餐”，一方面符合岛内幸福家庭的休闲度假市场需求，让海南百姓需要共享国际旅游岛建设成果；另一方面岛内幸福家庭体验“家庭休闲度假产品套餐”，作为国际旅游岛建设的参与者、体验者、宣传者，更加能营造全岛较好的国民旅游休闲娱乐氛围，同时也能样板、造就更好的省外家庭来海南岛休闲度假。三、海南旅游业非政府的组织在发挥作用时所遇上的问题（一）内部问题1、身份属性模糊不清。按照行业协会的本质属性，行业协会是为构建本行业共同利益，由单一行业的经营者依法强迫成立的非营利社团法人和自律性的组织。

然而，目前在我国却经常出现将行业协会与政府部门误解的现象。现阶段，行业协会大多当作着半官方的机构，作为政府实施行业管理的助手。这种现象具备两方面的原因，一方面，政府期望行业协会作为行业管理辅助工具并通过部分移往政府职能，使自己对行业管理的权利获得合法伸延；另一方面，大多数行业协会很更容易忽视掉自身的本质属性，将自己定位成“政府部门”去的组织和管理其行业会员，而忽略了它自身所代表的行业利益。2、人才方面的制约。

一方面，行业协会尤其是官办行业协会在人员构成上具备浓烈的行政官僚色彩。协会工作人员主要是来自多个渠道：一就是指机构分流出来的由行政编制改回事业编成的人员；二是由行政编制人员全职；三是少量通过社会公开发表聘用任用的人员。这种用人制度的结果既容许了行业协会招揽人才、不断扩大规模，也导致协会挣脱没法行政介入；另一方面，协会的员工广泛专业性不强劲，对社会的组织运作不理解，主要的负责人也大多由政府职能部门的领导担任，缺乏专职的继续执行领导，这样很更容易导致工作中的“无序”，容许行业协会的发展。

3、内在动力严重不足。行业协会发展内在动力严重不足主要反映在两方面：一方面是行业协会设施制度不完备。

由于行业协会缺乏专门性的法律法规，不能依据《社会团体注册管理条例》和《民办非企业单位注册管理暂行条例》来指导创建涉及的行业协会章程及制度，因此设施制度不存在许多不完备的地方；另一方面是行业分会管理方面不存在的漏洞。行业分会没独立国家的法人身份，也没北航单位以及业务指导部门，因此它无法合法地筹措会费，再行再加自身支出过低，造成了行业分会的经费十分紧绷，并且行业协会也无法对其展开监管；另外，行业分会的工作模式多半是如出一辙行业协会，缺乏自身行业的实际性，这大大容许了分会自身起到的充分发挥。（二）外部问题1、政府部门忘了放权。现行的双重管理体制，是行业协会管理体制迟缓的关键因素，一方面为主管部门沿袭部门特权获取了制度确保，另一方面也给市场领域内分解的市场需求的构建设置了制度障碍。

在这种双重管理体制下，行业协会往往分担一定的政府职能或政府委托职能，使得协会在有所不同程度上具备政府性或行政性的特征，但是政府部门往往只是将部分职能或者业务外包过来，而不给与行业协会适当的自主权。如此，行业协会依然是在主管部门的指导之下运营着，而没获得适当的权力给定。2、行业协会意志无法反映。从的组织不道德和运作机制上来说，政府部门当作的是行业协会的业务主管部门，这样自然而然地就构成了等同于政府的自上而下的层级体系。

在这种层级体系下，政府部门将行业协会视作辖下的职能机构，惯性于类似于上传下达的“任务委派式”的工作方式，而很少去考虑到行业协会的实际利益；从行业协会的角度来说，行业协会的主要领导人来自于政府机构，其自身所代表的是政府部门的利益，因此在行业协会的政策制订和活动积极开展上，必定是以政府部门的政策为导向的，很更容易忽略行业的贯彻利益和发展必须。3、合作模式不存在弊端。

通过实际调研找到，行业协会与政府部门采行的是一种协议式合作，即通过议定合约来奠定双方的权力及义务，双方按照合约办事，行业协会遵守自身的职责，分担政府所外包的职能活动，同时政府部门按照合约缴纳适当的经费。这种模式具备一定的合理性，但是在现行的体制下，由于政府与行业协会双方的地位不公平，在议定合约时，政府部门往往凭借其优势地位只能地占有了主动权；再行再加政府部门办事程序的约束，行业协会常常要花费大量的精力来承销经费。所以，这种协议式合作模式本身就是创建在一种不公平的地位上，不存在着一定的弊端。

五、对策研究（一）内部：强化自我管理1、引人注目行业协会本质属性。行业协会的本质是一种非政府的组织，是政府和旅游行业之间的桥梁，而不能将某些政府性职能选育到行业协会之中来。要引人注目行业协会的本质属性，构建协会的自我管理，一方面要从体制上做政社分离出来，新的理顺政府部门与行业协会之间的关系，并融合行业协会的机构改革，做人员管理体制、办公场所分离出来、财务独立国家建帐，行业协会不应逐步瓦解对政府的依赖性，强化自治权性和自我管理能力；另一方面要希望变革行业协会领导产生方式，要在行政层级上与政府管理体制，党政机关事业单位的干部不应仍然担任协会职务，而由行业协会根据《社会团体注册管理条例》及自治权章程的有关规定经过民主选举，产生本行业的专业人士兼任主要领导，使得行业协会自身的本质属性更进一步凸显出来。

2、强化人才的引入与管理。一是要革新用人机制。要大大增加行政改篇人员在行政人员中所占到的比重，要将“自上而下”改篇的用人方式向“自下而上”竞争甄选的用人方式改变，采行聘请制度，实施对行政人员绩效管理；二是要创建人才发展机制。

行业协会不应创建一套原始的人员任用、考核、培训、晋升和出局机制，以及科学的约束和激励机制，希望确保人才以及构建人才的可持续发展；三是要增大社会培育力度。政府不应大力提倡第三部门低收入，希望大学生参予非政府的组织，特别注意引入当地高校旅游专业、公共管理专业的高素质人才。3、强化内部管理。

一是要强化内部建设。行业协会的内部建设反映为的组织内部管理或管理机制的建设，行业协会不应通过规范理事会制度等强化行业协会的能力建设以及内部制度建设，完善会员代表大会制度和协会民主制度，创建公开发表半透明和有普遍公众参予的评估与社会监督体制；二是要强化行业分会管理。一方面行业协会要大力增进行业分会发展，希望为行业分会谋求必须的资源，如财政反对、授权许可、活动征税以及更为严格的政策环境；另一方面，行业协会要指导行业分会完备自身章程，建立健全自身的管理体制，强化自我管理，严苛依照章程办事。

（二）外部：南北合作管理1、更进一步减缓政府职能改变。《国务院关于减缓发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）明确提出：创意体制机制，前进旅游管理体制改革。

旅游行政管理及涉及部门要减缓职能改变，把应该由企业、行业协会和中介组织分担的职能和机构移往过来。五年内，各级各类旅游行业协会的人员和财务关系要与旅游行政管理等部门管理体制。

政府部门不应更进一步减缓旅游协会与行政机构管理体制，把那些主要靠市场调节、社会需要管好的职能渐渐委托或许可给协会，使之沦为政府宏观管理和企业微观运营管理的中介工具，以增加“市场失灵”和“政府失灵”。2、将行业协会划入政策制订中来。旅游协会作为仅有行业共同利益的代表者和维护者，充分发挥着相连政府与市场、政府与企业的中介起到。一方面政府不应充份认同其社会主体地位，并将其划入国际旅游岛建设的政策制订中来，主动问寻问策，征询行业协会的意见和建议，联合增进仅有行业的平稳和发展，努力实现政策效益的线性规划；另一方面，行业协会在开展活动时，不应充份融合国际旅游岛建设的涉及政策制度，希望维持与政府发展纲要的协同完全一致，大力充分发挥自身的创造性和影响力，打造出品牌主题活动，提高城市的品牌形象，为旅游业带给生机和活力。

3、建构政府公平出售服务的制度平台。政府在资金拨给上应同时顾及非政府的组织，向这些的组织获取资金反对，以使其获取政府所希望的公共服务。通过项目征求、项目引导、信息咨询服务以及出售性、委托性、奖励性等增进机制，强化服务与引领，以反对非政府的组织的发展。

彻底说道，要构建确实的政府向非政府的组织出售服务，必须在法律上具体非政府的组织作为接续主体的地位，从过去政府经费“以钱养人”向未来“以钱饲事”改变。让各种事业单位和非政府的组织在公共服务中参予竞争政府的经费，从而建构一个政府与各种非政府的组织合作获取公共服务的公平制度平台。

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